《中国国家治理的制度逻辑》
- 《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》
- 周雪光
- 生活·读书·新知三联书店 2017
实体书买不到，看的是周雪光老师网站上提供的PDF版本。这是一本学术书籍，但比较易懂，普通读者也能看明白。书中对中国国国家治理的机制给出了一些理论解释，让我收获许多。但书中涉及的社会科学理论和历史学研究我还不够了解，包括韦伯周黎安等人的理论，以及费孝通孔飞力等人的历史著作。
第1章 导论：中国国家治理的制度逻辑
中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制。中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容。一统体制有着两个基本维系机制：官僚体制和一统观念制度。
应对机制：决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡；政治教化的礼仪化；运动式治理的“纠偏”机制。
危机：国家在集权与放权、“失控”与“纠偏”的两个极端之间摇摆转换；限制了制度创新和可能抉择的空间，使得依法治国、 官僚理性、专业化过程难以充分展开。
中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上认同和顺从中央权威的观念制度。历史上儒教文化，当代中国的一统观念制度则是通过持续不断的思想教育、政治活动，甚至是官方组织的大规模的激烈的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化的。
这些仪式性活动并不仅仅是象征性的，它们对于维系一统体制还有实质性意义。当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说，这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。政治动员体制也在这些周而复始的过程中不断确认其合法性、有效性。
政治动员和运动型政府是中国一统体制的一个重要特征。
第一单元 国家治理逻辑的制度分析
第2章 国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角
研究官僚体制与国家权力之间的关系。韦伯理论：合法性基础—权威类型—支配形式。
权威的三个“理想类型”：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。
三种“支配形式”：官僚制、家长（产）制和卡理斯玛制。
中国官僚体制：国家治理以皇权为中心，表现为家产制支配形式。君主官僚制：皇权与官僚权力双重权力并存治国，其中皇权或君权是最高权力；而官僚体制为皇权提供了组织基础和治理工具。皇权合法性基础：传统权威与卡理斯玛权威兼而有之。中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”。中国官僚制中的官僚对于皇权有着人身依附的臣属关系。身兼儒教文人的官僚扮演着两种身份，既在权势上依附君权又在道德上约束君权。皇权与官僚权力相辅相成又紧张对峙。
中国官僚体制的一个鲜明特点是，一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度；另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网络繁衍交织、派别林立、延绵不衰，作用尤为突出。官僚体制断然不可真正制度化，将其行为建立在程序规则即法理权威基础上，因为这样将极大削弱甚至否定君主的专断权力。专断权力在官僚体制逐级复制是这一支配形式的逻辑结果。形式上的集权制而实质性的分权制，即实际权力掌握在上司的专断权力手中。
当代中国官僚体制：当代中国国家的合法性建立在以法理权威为表、但更多地表现出卡理斯玛权威为实的混合型基础之上。官僚体制在国家支配形式中的主从地位没有发生质的变化，其合法性基础在于自上而下的授权。卡理斯玛权威的核心是，领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基础。卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难，因此可能会经历一个“常规化”的过程，即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上，使得这些组织设施具有卡理斯玛权威的禀性，涂上“神圣化”的色彩。在当代中国，执政党正是卡理斯玛权威常规化的具体体现。
国家凌驾官僚体制的权威关系更为强化。官僚体制有了历史上前所未有的扩展，延伸到社会各个领域与角落。打造新型合法性基础需要不断通过各种活动来加强国家与民众的纽带，以便强化人们认可、服从卡理斯玛权威的意识。在当代中国的国家支配形式中，国家与民众的密切关联是卡理斯玛权威的合法性基础，是执政党行使权力的合法性诉求基础。
官僚体制的支持：组织上实现意识形态一统化和话语垄断权；通过官僚体制将民众组织起来，以稳定的组织形式来保证民众与卡理斯玛领袖的密切关系。
当代中国官僚体制新的组织方式和行为特点：垄断权力逐级复制，向上负责制为自上而下的权力实施提供了有力工具，但随之而来的自下而上信息传达不畅则难以避免。“向直接上级负责制”，导致了各个部门、区域的高度封闭性。规则的尴尬，卡理斯玛权威不能容忍官僚体制的束缚，需要时常打断官僚体制内部机制的惯性来实现其意图。领袖、官僚、群众之间关系的困境。既然卡理斯玛权威建立在其追随者民众的信念之上，官僚体制作为国家执政工具，其组织失败不可避免地会引起人们对体制中最高权威的质疑，因此动摇卡理斯玛支配形式的合法性基础。
国家卡理斯玛权威式微与官僚体制权力扩张这两个过程同时发生，此消彼长。官僚权力在其约束条件缺失的情况下急剧扩张。
第3章 中国政府的治理模式：一个“控制权”理论
三级科层组织模型：委托方—管理方—代理方，中央政府—中间政府—基层政府。不完全契约理论：产权不是指收入或其他资产的剩余索取权，而是指资产使用的剩余控制权。在以上三级政府模型中，委托方、管理方和代理方三者之间的关系因为控制权分配的不同而变化。
控制权的三个维度：目标设定权；检查验收权；激励分配权。“高度关联型”的治理模式：委托方保留所有的控制权。联邦制的治理模式：委托方可能把某一特定领域的各类控制权都授予管理方。行政发包制：委托方拥有目标设置权和检查验收权，但将激励设置的控制权给予管理方。
行使检查验收权的目的在于事前向承包商施加压力，使其在政策执行过程中认真努力落实；但与事后实际执行过程的结果并没有太大关系。
第4章 运动型治理机制
运动式治理的突出特点即是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。
官僚君主制中两种上下有序的权力：常规权力和专断权力。“官僚君主制”体制中的专断权力是建立在传统权威和皇权“受命于天”的卡理斯玛权威双重合法性之上。
当代中国：执政党的卡理斯玛权威为专断权力提供了合法性基础。既然执政党有着超凡禀性的卡理斯玛权威，那么它在领导民族大业、驾驭常规权力、动员资源、顶层设计、统筹安排诸方面则义不容辞，可以在很大程度上替代和排斥现代社会中法理权威的出现。如此，它具有专断权力的合法性基础，在必要情势下叫停常规权力，或者将常规权力的运行状态切换到变速器的不同挡位。卡理斯玛权威的常规化不仅需要稳定的组织基础，而且需要建立在社会中心价值之上。如果放任意识形态“自由化”或多元化，就会对隐含着卡理斯玛权威的组织制度产生疑问，削弱或挑战其权威性。
执政党的党务系统设置，其运动型治理机制的制度安排处处迹象可见：党务系统听命于最高层卡理斯玛权威，其基本任务是贯彻来自上级的意图，其行为方式是以政治动员为主要特点。执政党长期以来的人事管理原则是又红又专。这一原则落实在组织结构上，表现在党务干部以红为主，不要求专业知识，因为其使命不是处理日常事务，而是执行自上而下的动员指令，因此政治忠诚至关重要。从党政两条线上来确保运动与常规双重机制。政治动员与运动式治理编织在官僚体制的日常工作的节奏之中。党务系统成为贯彻专断权力的意图的动员设置，通过政治动员方式来实现目标。
党政双重权威在各类组织中共生并存的结构可以说是历史上专断权力与常规权力两种权力关系的现代版本。党务系统建立在稳定的组织基础之上，与行政机构并存且凌驾其上，向上负责制和“政治罪”意识形态成为其启动和运转的制度设施。
中国官僚体制的一个突出特点：即把行政问题转化为政治问题的趋向。
第二单元 国家治理逻辑与政府行为
中央与地方的关系，体现在中国官僚体制的制度设施和行为方式之上。
第5章 政府内部上下级谈判：一个分析模型
谈判博弈：委托方（上级部门）的选择：动员模式，常规模式。代理方（下级部门）选择：正式谈判博弈（信号博弈），非正式谈判博弈（轮流出价博弈），准退出。
与常规模式相比，代理方在运动模式中从事正式或非正式谈判博弈的空间大大缩小。在委托方采纳运动模式的条件下，“准退出”是代理方的最佳应对策略。
在正式谈判过程中，代理方通常运用正式文书形式向委托方提供信息、解释等合法性诉求。正式谈判过程具有“信号博弈”的特征，其中代理方自愿地提供私有信息，旨在影响委托方的判断和认可。正式谈判更有可能发生在信息模糊或代理方有私有信息的场景条件下。这些条件有利于代理方建构自圆其说的理性说法。当谈判内容涉及多方利益和正式程序时（如制定或修改评比标准），正式谈判博弈更可能发生。
与正式博弈相比，非正式博弈谈判的过程更长，经历更多的轮流出价的过程。非正式博弈更可能涉及特殊性的社会关系，发生在非正式的场合（比如饭桌上或私人聚会等），表现出轮流出价的多轮博弈的特征。在上下级互动中，当正式渠道的信息对代理方不利或代理方有特殊社会资本时，代理方更有可能启动非正式博弈。
如果代理方选择准退出策略，这意味着将谈判博弈转化为下一阶段的“执行博弈”。当代理方从事正式和非正式的谈判能力较弱时，或者处于高度动员的实施环境时，更有可能选择准退出策略。
政策实施的过程越接近基层，非正式谈判博弈较之正式博弈更为盛行。
第6章 基层政府间的“共谋现象”
在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。这些“共谋现象”是国家治理的制度逻辑的一个有机组成部分，是“政策一统性与执行灵活性”的具体表现。
基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署之上。这是中国基层政府面临的基本环境条件。在公开场合，各个地区保持与中央政策的高度统一，但是在实际运作过程中则表现出隐蔽的各行其是，以适应当地的特殊情况。政策的一统性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大，因此基层政府间共谋行为的空间便越大。
激励的设计与实际组织运行逻辑不符，执行过程中组织的正式目标被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。官僚制组织有可能演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。政府内部的考核机制设计在很大程度上促成了基层政府间形成利益共同体，为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础，导致了目标替代。
官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论：一方面法规条令、正式制度安排不断出台，另一方面非正式关系、特殊性纽带在日常工作中不断延伸强化。在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。
第7章 “拼凑应对”：多重逻辑下的基层政府行为
基层官员的应对策略看上去是临时拼凑、穷于应付的，但这些行为和策略并不是随意的或毫无关联的。
中国政府官僚制的多重逻辑：“完成任务”的逻辑，政府官员对自上而下的目标指令有高度的敏感反应；“政治联合体”的逻辑；激励的机制。
面对相互冲突的官僚制逻辑，面对接踵而来的相互矛盾的政策指令，基层政府行为常常是被动应对的，而不是积极主动的。面对多重官僚制逻辑压力的轻重缓急变化而不断调整是一个重要的应对策略。基层政府的官员行为趋于短期方案而不是长期目标。
第8章 逆向软预算约束
“逆向软预算约束”：地方政府在账面上的财政能力（预算规模）对其组织行为没有实际约束力，它可以不断地通过自上而下的攫取行为来突破已有的预算约束；地方政府的目标设置和组织行为已经建立在这一软预算约束的预期之上了。
在微观上，组织设计中的激励机制诱发了政府官员追求超越其财政能力的发展目标和短期政绩的行为，导致了突破预算约束的冲动；在宏观上，组织制度对这些政府行为缺乏有效约束，甚至鼓励这些行为。
政府官员关心的是他们在任期期间的政绩，因为这是影响一个人职业生涯最为关键的因素；而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。现行的干部晋升制度使政府官员去关注任期内的“政绩工程”；上下级之间信息不对称性导致基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号；这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。
“向上负责”制度、动员预算外资源行为的合法性和社会期待，一旦与上级政府官员的激励机制相结合，便产生了稳定而强大的组织保护屏障和共谋行为，大大削弱了组织设计上所预期的自上而下的制度性约束机制。而自下而上的制度约束通常是有限的、无力的。干部流动使责任目标制度失灵。
政府在预算外的资源动员和上马庞大工程，意味着通过行政手段对各种非政府领域的资源重新调配使用，使其脱离原来的市场机制的制约。政府总是被动地应付各种资源压力，难以实行长期计划，难以实现专业化和保持稳定性。逆向软预算约束现象意味着基层政府需要庞大的官僚机构来攫取资源。
表面上看，上级政府由此摆脱了自下而上资源要求的压力，甚至可以从基层政府的攫取行为中受益。但从另一方面来看，国家政权却承担了由此产生的政治压力。
第三单元 国家治理逻辑与中国社会
国家与民众关系，体现在国家与社会群体的相互影响之上。
第9章 通往集体债务之路：从官僚制逻辑到社会逻辑
本章讲了“村村通”修路项目中，两个村如何筹集资金修路然后慢慢还债的故事，以及其中政治任务与社会机制的互动。
官僚制逻辑规定了地方官员在执行国家政策中的应对策略和行为，而社会制度的逻辑则塑造了当地行动者在资源动员和解决地方问题中的行动策略。
第10章 多重逻辑下的村庄选举
本章讲了村庄选举的故事，也是很有意思。探讨了乡村的逻辑、官僚制逻辑、国家的逻辑。
国家的逻辑意味着，有关村庄选举的国家政策和推动力度取决于不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协，所以时常是不一致的，甚至是相互矛盾的。国家政策随执行过程的反馈而不断演变。良性反馈推动国家政策进一步健全选举制度，强化实施过程；反之亦然。
地方官员对待村庄选举的态度和行为取决于其任务环境中多重政策目标相应的各种代价和收益的总体权衡。
随着时间的推移，乡村逻辑从社会和经济领域扩展到政治领域中，在村庄选举中变得更为活跃突出。乡村逻辑的兴盛会延续和加剧村庄间选举活动的差异性。
第11章 无组织的利益与集体行动
在社会主义体制中，无法为有组织的抵制国家意志的集体行动提供空间。当代中国有效地垄断了社会动员的资源，否定了在其控制之外任何有组织的利益存在的合法性。也许把中国社会称作国家权力之下的“附属社会”更为妥当：民众构成了社会，但没有构成与国家权力相对称的有组织的政治力量。
社会主义国家的制度结构通过取消各类组织和社会群体的边界，导致了人们身居不同单位或群体但有类似行为模式和需求的“大数”现象，提高了社会群体间的同质性，从而大大降低了集体行动的困难。社会主义国家取消了国家和社会间的传统中介，直接把每个公民同国家直接连接起来，并由此把所有的社会群体降低到一个同样的结构位置，即它们都附属于国家及其官僚体制之下。国家政策超越各类社会群体和组织的边界，同时影响了所有的个人。
社会主义国家的制度结构在个人的工作单位和国家之间建立了直接的联系，由此塑造了人们追求个人利益诉求的必然指向；也就是说，一旦机会合适，不同场合和情形中大量的不满和怨言会在同一个方向上汇聚，即指向国家。
社会主义国家整体控制的制度安排把相应的结构和组织“强加”于无组织的利益之上，使得他们有可能不约而同地“共同行动”，由此汇聚成为挑战国家的集体行动。
中国政治过程的一个突出特点是经常性的政策变动，国家政策的变动或者直接影响了个人的生活。
集体无作为：隐性的抵抗形式。
中国社会中的人们应对的不是市场的不确定性，而是政治的不确定性。
第12章 结语：国家治理逻辑与中国未来
从大历史角度，中国国家治理的制度逻辑有哪些鲜明的特点？
中国国家治理体现出“变”与“不变”两个鲜明特点。其“不变”者，一是国家权力（帝国时期的皇权和当代中国的执政党权力）的至高位置不变；二是国家权力与官僚体制间的主从关系未变。
在皇权与官僚体制间以及官僚体制内部，实质性权威的重心因其诸种控制权的收放不一而在政府不同层次之间移动，诱发不同治理模式的演变，从高度关联到逐级分权，到松散连接，甚至短暂的各为其政，以万变应不变。中国官僚体制随着时势变化所产生的压力，特别是自上而下的专断权力干预而不断地在调节、演变。
代价：帝国的逻辑是以牺牲效率来换取安定。
当代中国的国家治理逻辑：延续与转型。封闭与开放。当代中国的组织制度有了质的变化。观念制度。
毛泽东摒弃了历史上“向后看”的传统治理理念和传统权威的合法性基础，而以“向前看”的马列主义历史发展观作为官方的一统观念制度。随着执政党在意识形态领域中的全面控制，对“历史规律”的认识和把握执掌在“领袖”手中，成为卡理斯玛权威的重要观念基础。在当代中国，严密的政党组织、频繁的政治运动大大压缩了非官方空间，延续和强化了观念制度一统性、垄断性和排他性。
政府间竞争打破了传统帝国以牺牲效率换取安定的平衡点，中国的历史钟摆（暂时地）偏向于“效率”一端。从中国大历史来看，1980年代以来的发展途径似乎是“偏离”中国传统治理轨迹的一个尝试。由此引起的种种问题和压力，以及各种历史依赖性和利益冲突紧张，正试图将中国社会重新纳入原来的轨道之上。中国的未来是否可以脱离历史的惯性束缚，何去何从，尚有待回答。
在当代社会，这一国家治理逻辑所面临的困难、危机和前景是什么？
今天的政府不再单居于凌驾企事业法人之上的统筹、协调和管制位置，也不是仅仅扮演保护、推动本地工商业活动的角色，而是趋于成为自成一体的经济主体，成为与其他法人组织在资源和机会上的直接竞争者。官僚体制化是近年来中国社会演变的一个大趋势。
由于官僚体制强有力的中间连接，使得国家不得不直接面对着充满紧张的社会。
危险：一，在法理权威基础缺失的情况下，国家权力官僚化，与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体，走向官僚专制的支配形式，而不是建立在法理权威之上的官僚制支配形式。二，官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台，重回历史之旧辙。
建立法治国家的困境：法律的稳定性束缚了中央政府使用运动型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力。独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性。
理性化官僚政府发展缓慢的原因：一方面否认了中央集权任意干涉的权威，另一方面约束了基层官员行为和执行政策的“灵活性”，加剧了一统体制和有效治理间的矛盾。
为什么专业化过程在中国社会发展中举步维艰：专业化过程有相对独立性，形成各自领域中的专业权威，难以纳入一统体制的逻辑之中，甚至形成对一统体制的挑战，因此产生了制度逻辑的不兼容性。一统观念制度实际上阻碍或否认了各个领域中建立共享观念的专业化过程，专业组织和活动常常被看作是对一统体制的威胁，从而受到极大限制。
如何解决权威体制与有效治理之间的矛盾？减轻权威体制的运行负荷。新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之。
当代中国正处于一个寻求新的支配形式和新的合法性基础的过程中，逐步稳妥地走向法理权威、建立法治国家，这是执政党多年来提出的目标和制度建设的方向。